解码国家数据局：破解“九龙治水”，完善数字经济顶层建设

来源：南方都市报

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1. 从地方层面到国家层面，有利于形成上下联动

3月7日，国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明时表示，“当今社会，数字资源、数字经济对经济社会发展具有基础性作用，对于构建新发展格局、建设现代化经济体系、构筑国家竞争新优势意义重大，必须加强对数据的管理、开发、利用。”

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发改委管理。

具体而言，中央网信办承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发改委承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。

南都记者注意到，2017年，贵州省大数据发展管理局获批成立，成为中国首家省政府直属正厅级事业单位。自2018年起，各地密集设立数据发展管理局、大数据中心等机构，大多为厅局级单位，主要承担研究出台大数据相关政策、推动数据资源共享开放等工作，与国家数据局的职责相对应。截至目前，全国有近20个省（市、自治区）设立了类似机构，还有的大数据局、大数据中心设在省经信厅、发改委或省办公厅下面。

中国社会科学院法学研究所副所长周汉华指出，不少地方近年来已经纷纷设立大数据管理局或者数据管理局，有不少经验可以总结。他认为，设立国家数据局有利于形成上下联动的良好推进格局，推动体制机制创新。

“地方的数据管理局可能会呈现跨区域性特征，因为一个地方收集的数据肯定会涉及其他地方，而且很多的网络平台数据都是跨地域的。”中国人民大学未来法治研究院副院长丁晓东观察到，地方在探索推动数据开发利用时出现了很多问题，比如一些地方“盲目跟风”成立数据交易所，还有一些地方存在政策无法落地的现象。因此，由国家数据局来统筹“十分合理且必要”。

2. 将数据安全职责和推动数字经济发展职责分开

数据要素作为数字经济深化发展的核心引擎，重要性不断凸显。近年来，中央层面密集出台政策法规，加快对培育数据要素市场等作出系列部署。去年底发布的“数据二十条”更是标志着我国数据要素基础制度顶层设计开始启动。

“数据作为生产要素之一，发挥的作用已经越来越大”，全国政协委员、上海市社会主义学院院长周汉民对南都记者表示，组建国家数据局就是希望把数字经济从数据的产生、收集到确权、使用、保护，特别是依法进行国际数据交流乃至交易，形成有法可依的行政管理，是十分重要之举。

根据《方案》，中央网信办和国家发改委的部分职责被划入国家数据局，主要包括协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等几个方面。

“国家数据局的成立是为了促进数字经济的发展，希望进一步把数据要素的作用充分发挥出来。”在接受《中国新闻周刊》采访时，清华大学公共管理学院学术委员、苏世民书院院长薛澜指出，中央网信办一方面要承担保障网络安全和数据安全的职责，另一方面又要推动数字经济的发展，努力方向不同，相互协调比较困难。改革之后，中央网信办的职责更明确，就是行使对网络安全和数据安全监管的职能，而国家数据局则可以更加聚焦发挥数据要素的基础性作用，推动数字经济的蓬勃发展。

在丁晓东看来，组建国家数据局对于推动数字经济和数字要素有着非常正面的影响，而且“相比监管，推动发展方面的权重更高一些”。他解释，从中央网信办划入国家数据局的职责非安全职能相关、以促进发展为主，而且国家数据局由国家发改委管理，这都释放出“促进数据健康平稳发展”是国家数据局基调的明显信号。

全国政协委员、德勤中国主席蒋颖一直关注数字经济发展。她认为，推动数字经济的最终目的是提升社会效能，如何让数字化赋能政务、企业，这一系列问题都需要一个部门来统筹。“我非常期待接下来会怎样一步步落实它的职能。”

3. 组建国家数据局有望矫正“九龙治水”问题

人类生活会产生数据、也需要数据的反哺。在实践中，数据监管涉及社会治理、政府管理和经济发展的方方面面，是一个跨部门、跨领域的问题。而多部门协同监管难免形成“九龙治水”，因标准不一导致合规成本提高。

“从国际趋势看，国家层面设立统一的数据监管机构，统一承担对守门人的数据监管职责，已经成为构筑平台经济治理体系的生长点、突破口。”周汉华提到，设立国家数据局，推动数据监管相关工作，统一行使数据监管职能，可以尽快改变数据监管职能分散的现状，为实现标准、规则、市场统一和监管手段现代化奠定基础。

他认为，国家数据局作为部委管理的国家局，将基于国家发改委的资源和影响力，有利于与改革发展职能融合、推动系统变革，但还难以完全摆脱“九龙治水”格局的影响。

还有专家认为，“九龙治水”不是一个部门就能解决的问题，也不是一年半载就能改变的，而是要循序渐进。

“任何事情都不可能一蹴而就”，蒋颖说，国家数据局将在一定程度上发挥统筹、规划的效力。丁晓东也指出，作为一个全新的机构，国家数据局不会承担太多监管职能，还是会以促进发展为导向，更多地起到协调性功能。

一位长期从事互联网业务的资深律师告诉南都记者，一段时间以来，国内个人信息保护的严峻形式和国际网络安全斗争的复杂局面等使得数据流通使用的风险较高，我国表现出“重规制处理轻鼓励使用、重防范风险轻流通共享”的监管思路，而组建国家数据局的目的之一在于让数据更好地流通，因此她持乐观的态度。

她还提到，从公布的国家数据局的职责来看，它有望打破各个部委、各个地方的立法和执法的边界，为全国范围内的数据交易流通、数字经济发展制定统一标准，或许能够在某种程度上对“九龙治水”中不断出现的局部加码和尺度不一等问题起到矫正作用。

孟庆国：组建国家数据局 数字中国建设再加速

来源：“清华中国电子数据治理工程研究院”公众号

https://mp.weixin.qq.com/s/fD5FEf8W-1PC4PiSPcD0XA

2023年3月8日，清华大学公共管理学院教授、清华大学国家治理研究院执行院长、清华中国电子数据治理工程研究院院长、清华大学计算社会科学与国家治理实验室执行主任孟庆国做客凤凰卫视《华闻大直播》凤凰两会直播间，接受主持人胡玲关于这一轮国务院机构改革组建国家数据局等内容的专题访谈。以下摘编了部分访谈内容：

【主持人】这次以后将纳入到国家数据局来进行统一的管理。这一改革的初衷和它的目标又是什么呢？

【孟庆国】我理解，可能有三个方面的考量：

第一个来讲，特别是从党的十八大以来，国家制定一系列政策文件，推进关于数据资源开发利用工作。尤其是在结合推进数字中国建设，推动数字经济高质量发展，包括利用数字化来推进社会治理创新这些工作方面，都是把数据工作作为基础性工作来看待。也就是说，对数据加强统筹管理，对于数字中国建设，对于数字经济发展，乃至对于数字社会治理的创新，意义就非常重大。所以在这一次国务院机构改革中，组建国家数据管理局，也是为了推动落实这些重大战略，做好数据工作的一个必要之举。

其次，做好数据资源的开发利用，数据整合共享就非常关键。打通不同部门、不同层级、不同行业间的数据壁垒，减少“数据孤岛”，促进数据共享开放和流通，才能更好地促进数据的融合应用，从而释放数据蕴含的巨大价值。这也就需要国家层面有一个牵头部门，对数据资源进行统筹规划布局，进行顶层设计，进行高位推动和实施。

第三，地方性数据管理部门探索实践也需要国家层面的统筹和引导。全国一些地方已经探索成立了相应的数据管理部门，一方面积累了数据管理的经验，需要在更大范围总结推广经验，另一方面也需要从国家层面上进行引导和规范。可以说，到了这样一个时机，需要在国家层面组建数据管理机构。在这一点上，可以说早已有普遍的共识和呼吁。

【主持人】其实我们看到，在数字时代，数字生活真的是产生了大量的数据，但我也关注到有两方面的问题是需要解决的，就像左手和右手一样。一方面，我们掌握了这么多的数据，如何更好地充分地、有效地去利用？另外一方面，就是数据的安全与监管了。首先，来跟您聊第一个话题。我们如何充分去利用这些数据资源，因为我看到麦肯锡的一个报告特别谈到，中国公共数据资源开放利用好的话，其潜在价值将高达10万亿-15万亿这样一个规模水平。但是之前官方也有表态，70%的数据都掌握在政府手中，成立这样一个机构，在释放这些数据资源上能够进一步释放它的潜力，您如何来看待未来的前景呢？

【孟庆国】麦肯锡的这个数据我之前也看到过。国家在推动数据资源开发和利用方面做了很多的规划，从这些规划内容来看，数据资源开发利用的核心工作，就是推进数据共享和整合。就目前看，国家很多数据还是高度分散化的，分布集中在不同的行业、不同的领域，也包括不同的政府部门，甚至包括不同的政府层级，如何能够把这些数据能够整合共享起来，就成为非常非常重要的一项工作。所以国家数据局的成立，我认为能够极大地促进这个方面工作的改进，能够使得数据资源整合共享工作走向快车道。麦肯锡的这个预测主要是对公共数据开放的预测，除了公共数据还有大量的企业数据，包括社会数据，如果这些数据的价值都能得到释放，产生的价值将是更加巨大的。为了促进这方面的工作，在去年年底，中共中央、国务院也出台了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》的文件，俗称“数据二十条”。

【主持人】对，“数据二十条”。

【孟庆国】“数据二十条”，实际上就是落实党中央关于数据作为关键性新型生产要素的一系列部署而发布实施的。将数据作为关键性生产要素，实际上就希望通过市场机制来配置数据资源，但由于数据要素自身的诸多特性，如无形性、非消耗性、接近零成本复制，也包括非竞争性、非排他性等因素，在数据在流通，也包括交易中面临着很多困难，存在确权难、定价难、互信难、监管难等难题，这些难题不能很好地破解的话，对大规模地释放数据价值和实现数字经济发展目标就带来巨大挑战。

从这个意义上来讲，国家成立数据局，包括出台“数据二十条”，就是从这一方面着手破解难题，来促进数据资源的开发使用。按照2022年初国务院《“十四五”数字经济发展规划》目标，到2025年数字经济核心产业的产值约为15万亿元，占GDP的比重要达到10%；整个数字经济的产值将接近80万亿元，要占GDP的50%左右。

【主持人】一方面展现出了这样一个发展前景，数字中国、数字经济会加速推进，另外一方面对于数字安全来说是怎么样的？因为无论是美国还是欧洲，都有相关的数字安全上的监管和法律、条例等。我们从国家数据局的讨论，转到到国家之前出台的《数据安全法》。大家都非常关注，新的机构改革之后对于整个数据的安全和监管将会起到什么样的作用？尤其很多外企非常关注的数据跨境问题，未来会怎么样呢？

【孟庆国】是的，这个问题现实性挑战非常强。实际上，不管哪个国家在面对数据资源的开发利用上，都有两个方面的考量：第一个方面是如何利用数据促进发展；第二个方面是对数据可能带来的风险进行监管。美国是这样，欧盟也是这样，咱们国家也是这样。在促进数据资源的开发利用和对数据进行监管上，基于不同的政府体制、文化价值传统，包括产业发展水平和竞争力的不同，各个国家所采取的基本策略和立场，实际上是非常不一样的。按照我们的理解和观点，美国基本上采取的是“数据自由主义”的理念和立场；欧盟是采取的是“数据保护主义”的立场，按照其《通用数据保护条例》，采取较为严格的准入与规制。我认为，中国在数据开发利用和监管上，更多采取的是“数据发展主义”的立场和策略。

【主持人】“数据发展主义”的策略？

【孟庆国】对，数据发展主义策略。我们既要强调数据保护，同时我们也要强调数据发展，我们的策略是在二者之间找到一个平衡点，兼顾发展和安全的平衡。这是我们国家在数据管理，包括数据跨境问题上的一个基本的理念和策略。对我们国家来说，发展是第一要义，在发展的同时又要避免可能的各种风险。在数据资源开发利用上，我们也在这两方面都面临着很多急迫的工作要做，国家数据局的成立和“数据二十条”的出台，就是为了更好促进数据资源的开发和利用，从而更好地让数据赋能数字经济的高质量发展，推动数字中国建设总体规划的实施。同时，国家也颁布实施了《个人信息保护法》《数据安全法》等，就是要加强对数据开发使用过程中可能带来的风险，进行一个强力地监管和规制。

在数据跨境方面，由于各个国家在政府体制、文化价值和产业竞争力等方面的差异，导致了在对待数据跨境和数字贸易上存在非常不同的立场和策略选择。事实上，各个国家也确实存在着非常大的分歧，甚至说有一个非常大的鸿沟存在。在数据跨境中，对企业来讲存在一个“双向合规”的问题。一个企业在跨境数字贸易或跨国经营中，必然会涉及到，既要符合所在国的各方面产业政策规制和法律规定，又要满足出口对象国的产业政策规制和法律规定，事实上这是一个两难合规的问题。所以，怎么样能够找好结合点，弥合这种鸿沟，我认为需要利用现有的双边或者多边的国际合作机制，也包括在联合国的框架下，在WTO框架下，积极探讨数据跨境和数字贸易上的全球治理机制问题。从这方面来讲，合作的空间是非常大的，各个国家应该坐到一起，共同探讨日益迫切的数据跨境问题，尽快构筑起数据跨境全球治理体系和合作机制。